Oleh: Junus Satrio A.


Ringkasan

Hadirnya undang-undang baru yang mengatur tinggalan arkeologi di tengah-tengah kita mulai bulan November tahun 2010 telah menjadi bahan pembicaraan yang cukup hangat. Perubahan pola pikir antara Undang-Undang RI Nomor 5 Tahun 1992 Tentang Benda Cagar Budaya (UU-BCB) dengan Undang-Undang RI Nomor 11 Tahun 2010 Tentang Cagar Budaya (UU-CB) yang berbeda menimbulkan beberapa pertanyaan di kalangan praktisi maupun akademisi. Diantaranya adalah pertanyaan pengaruhnya terhadap ilmu arkeologi serta upaya pelestarian tinggalan purbakala yang selama ini diatur menggunakan undang-undang. Makalah ini menyajikan beberapa tugas baru Pemerntah Daerah dalam mengelola Cagar Budaya sebagai warisan budaya daerah.


1. Pengantar

Tanggal 24 November 2010 merupakan hari yang bersejarah bagi purbakalawan. Tanggal ini bersejarah karena menjadi patokan berlakunya peraturan perundang-undangan baru yang kita kenal sebagai Undang-Undang No. 11 Tahun 2010 Tentang Cagar Budaya UU-BCB). Selama tahun 2010, DPR-RI bersama dengan Pemerintah berupaya menata kembali aturan-aturan tentang cagar budaya yang pada tahun sebelumnya dirasakan memiliki banyak kelemahan. Diantara keluhan yang disampaikan kepada DPR misalnya: a) pengaturan yang terlalu ketat membatasi upaya pelindungan benda cagar budaya oleh masayarakat, walaupun objek yang dilindungi itu adalah miliknya; b) penjualan benda cagar budaya dianggap sebagai pelanggaran hukum; c) tidak ada keuntungan langsung bagi pemilik benda cagar budaya apabila mereka aktif melakukan pelestarian; atau d) munculnya dikotomi hukum antara undang-undang yang melarang pemanfaat-an cagar budaya bawa air dengan peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tetapi membolehkan. Akan tetapi, kesan masyarakat yang paling penting untuk dicatat adalah bahwa Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1992 tentang Benda Cagar Budaya ialah secara keseluruhan sangat berorientasi pada kewenangan Pemerintah Pusat.

Peran Pemerintah Daerah dan masyarakat sebagai pemilik benda cagar budaya sangat sedikit disinggung di dalamnya, sifat larangan yang konservatif dalam hal tertentu seperti untuk mempertahakan eksistensi benda cagar budaya dianggap baik, akan tetapi pada sisi yang lain seperti kewajiban Pemerintah Pusat sendiri kepada masyarakat nyaris tidak diatur secara rinci di dalamnya.

Kendala ini dirasakan sebagai ketimpangan yang perlu segera diperbaiki untuk mencapai tujuan bersama, yaitu terpeliharanya benda cagar budaya oleh semua pemangku kepentingan (stake holders). Akhirya disimpulkan oleh Komisi X DPR-RI bahwa mereka tidak akan memperbaiki UU-BCB, melainkan membuat undang-undang baru yang kemudian disebut sebagai Undang-Undang No. 11 Tahun 2010 Tentang Cagar Budaya (UU-CB).


2. Dasar Hukum dan Paradigma

Pengaturan cagar budaya dapat ditarik dasar hukumnnya pada Pasal 32 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang mengamanatkan bahwa: “Negara memajukan kebudayaan nasional Indonesia di tengah peradaban dunia dengan menjamin kebebasan masyarakat dalam memelihara dan mengembangkan nilai-nilai budayanya”

Kutipan ini memiliki beberapa unsur yang penting sebagai pedoman kehidupan bernegara. Pertama, adalah pengertian tentang kebudayaan nasional, yaitu kebudayaan yang hidup dan dianut oleh penduduk Indonesia; Kedua, menempatkan kebudayaan itu dalam konstelasi peradaban manusia di dunia; dan Ketiga, negara menjamin kebebasan penduduknya untuk memelihara dan mengembangkan kebudayaan miliknya.

Berdasarkan Undang-Undang Dasar ini, dirumuskan bahwa pemerintah Indonesia berkewajiban “melaksanakan kebijakan memaju-kan kebudayaan secara utuh untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Rumusan ini mejadi pedoman dalam menyusun fasal-fasal berisi perintah, larangan, anjuran, pengaturan, dan hukuman yang menguntungkan masyarakat. Isu tentang adaptive reuse, good governance, desentraliasi kewenangan, atau hak-hak publik selalu mewarnai kalimat dan susunan pasal Undang-Undang Cagar Budaya.

Fokus pengaturan untuk kepentingan ilmu (arkeologi) dan seni yang selama puluhan tahun menjadi perhatian, yaitu sejak keluarnya Monumenten Ordonnatie tahun 1938 yang disusun Pemerintah Kolonial Belanda, mulai tahun 2010 perhatian itu lebih terfokus kepada persoalan upaya konskrit meningkatkan kesejahteraan rakyat sekaligus mengangkat peradaban bangsa menggunakan tinggalan purbakala. Ini adalah misi sebenarnya dari penyusunan UU-CB.


3. Pertimbangan Kemanfaatan

Setidaknya ada 4 pertimbangan pokok yang dipakai DPR-RI ketika merumuskan UU-CB: Pertama, dari sisi ekonomi, cagar budaya harus mampu meningkatkan harkat kehidupan rakyat banyak; kedua, dari sisi tanggungjawab publik, pelestarian cagar budaya adalah “kewajiban” semua orang; ketiga, dari sisi peradaban, pelestarian cagar budaya harus membuka peluang upaya pengembangan dan pemanfaatan-nya oleh masyarakat; dan keempat, dari sisi tata kelola negara, pemerintah “meringankan beban” pelestarian yang ditanggung masyarakat.


4. Pengertian Pelestarian

Perubahan paradigma ini masih diikuti oleh berubahnya arti “pelestarian”. Kalau semula diartikan sempit sebagai tugas pelindungan semata, kali ini dilihat sebagai sebuah sistem yang menghubungkan unsur pelindungan, pemanfaatan, dan pengembangan. Ketiganya merupakan kesatuan yang tidak dapat dipisahkan. Untuk seterusnya kata “pelestraian” dilihat sebagai unsur yang dinamis bukannya statis, dimana setiap unsur berperan memberikan fungsi kepada unsur lain, sebagaimana dapat dilihat pada skema di bawah ini (Gb. 1).



Keterangan:

Pl = pelindungan
Pb = pengembangan
Pf = pemanfaatan

Pelindungan adalah unsur terpenting dalam sistem pelestarian cagar budaya, unsur ini mempengaruhi unsur-unsur lain yang pada akhirnya diharapkan menghasilkan umpan balik (feedback) pada upaya pelindungan. Unsur ini langsung berhubungan langsung dengan fisik (tangible) cagar budaya yang menjadi bukti masa lalu. Sebaliknya unsur pengembangan lebih banyak berhubungan dengan potensi-potensi (intangible) yang menyatu dengan benda, bangunan, struktur, atau situs yang dipertahankan. Kegiatannya bukan dalam bentuk konservasi, restorasi, atau pemeliharaan objek misalnya, melainkan upaya pengembangan informasi, penyusunan bahan edukasi, atau sebagai objek wista. Hal ini berbeda dengan kegiatan pada unsur pemanfaatan yang juga menyentuh fisik dari cagar budaya seperti halnya pelindungan, bedanya ialah pada unsur ini kegiatannya terbatas pada upaya revitalisasi atau adaptasi untuk menyesuaikan kebutuhan baru dengan tetap mempertahankan keaslian objek.


5. Kewenangan Pemerintah Daerah

Pemberian kewenangan yang cukup besar kepada Pemerintah Daerah dapat kita lihat pada Pasal 96 Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2010 Tentang Benda Cagar Budaya. Disitu disebutkan 16 kewenangan sebagai berikut:

  1. menetapkan etika Pelestarian Cagar Budaya;
  2. mengoordinasikan Pelestarian Cagar Budaya secara lintas sektor dan wilayah;
  3. menghimpun data Cagar Budaya;
  4. menetapkan peringkat Cagar Budaya;
  5. menetapkan dan mencabut status Cagar Budaya;
  6. membuat peraturan Pengelolaan Cagar Budaya;
  7. menyelenggarakan kerja sama Pelestarian Cagar Budaya;
  8. melakukan penyidikan kasus pelanggaran hukum;
  9. mengelola Kawasan Cagar Budaya;
  10. mendirikan dan membubarkan unit pelak-sana teknis bidang pelestarian, penelitian, dan museum;
  11. mengembangkan kebijakan sumber daya manusia di bidang kepurbakalaan;
  12. memberikan penghargaan kepada setiap orang yang telah melakukan Pelestarian Cagar Budaya;
  13. memindahkan dan/atau menyimpan Cagar Budaya untuk kepentingan pengamanan;
  14. melakukan pengelompokan Cagar Budaya berdasarkan kepentingannya menjadi peringkat nasional, peringkat provinsi, dan peringkat kabupaten/kota;
  15. menetapkan batas situs dan kawasan; dan
  16. menghentikan proses pemanfaatan ruang atau proses pembangunan yang dapat menyebabkan rusak, hilang, atau musnahnya Cagar Budaya, baik seluruh maupun bagian-bagiannya.

Kewenangan yang sama juga diberikan kepada Pemerintah Pusat, kecuali 5 kewenangan yang bersifat pen-gaturan di tingkat nasional, yaitu:

  1. menyusun dan menetapkan Rencana Induk Pelestarian Cagar Budaya;
  2. melakukan pelestarian Cagar Budaya yang ada di daerah perbatasan dengan negara tetangga atau yang berada di luar negeri;
  3. menetapkan Benda Cagar Budaya, Bangunan Cagar Budaya, Struktur Cagar Budaya, Situs Cagar Bu-daya, dan/atau Kawasan Cagar Budaya sebagai Cagar Budaya Nasional;
  4. mengusulkan Cagar Budaya Nasional sebagai warisan dunia atau Cagar Budaya bersifat internasional; dan
  5. menetapkan norma, standar, prosedur, dan kriteria Pelestarian Cagar Budaya.

Selain itu, Unit Pelaksana Teknis yang merupakan kepanjangan tangan dari Pemerintah Pusat seperti Balai Pelestraian Peninggalan Purbakala (BP3), Balai Pelestarian Sejarah dan Nilai Tradisional, atau Balai Arkeologi tidak termasuk yang diserahkan kewenangannya kepada Pemerintah Daerah. Namun Undang-Undang Cagar Budaya memberi peluang bagi Pemerintah Provinsi atau Pemerintah Kabupaten/Kota untuk mendirikan atau membubarkan Unit Pelaksana Teknis Daerah (UPTD) menurut kebutuhan. Daerah bahkan diberi tugas untuk menetapkan, menghapus, atau melakukan peringkat kepentingan terhadap ca-gar budaya yang berada di wilayah administrasinya masing-masing.


6. Tim Ahli Cagar Budaya dan Tenaga Ahli Pelestarian

Akan tetapi sebelum kewenangan tersebut dapat dilakukan, tugas pertama adalah menetapkan objek yang didaftarkan sebagai cagar budaya atau bukan cagar budaya. Objek-objek yang ditetapkan sebagai cagar budaya dengan sendirinya menjadi subjek pengaturan undang-undang, sebaliknya yang bukan cagar bu-daya tidak diatur lebih jauh oleh undang-undang. Gubernur, Bupati, atau Wali Kota menjadi pejabat yang menandatangani penetapan itu, oleh karena itu mulai tahun 2010 status objek sebagai cagar budaya mem-punyai kekuatan hukum karena pemiliknya akan menerima dua jenis surat: 1) Surat Keterangan Status Cagar Budaya, dan 2) Surat Keterangan Kepemilikan. Kedua surat ini dapat dikeluarkan setelah penetapan dilakukan kepala daerah berdasarkan rekomendasi Tim Ahli Cagar Budaya yang dibentuk di lingkungan Pemerintah Provinsi, Pemerintah Kabupaten, atau Pemerintah Kota untuk menangani pendaftaran cagar budaya. Anggota Tim Ahli dididik dan diberi sertifikat oleh Pemerintah Pusat sebelum “dipekerjakan” oleh Pemerintah Daerah. Komposisi anggota Tim Ahli diharapkan 60% dari unsur masyarakat dan 40% dari unsur pemerintah.

Jadi, menurut undang-undang, koleksi milik seseorang, hasil penemuan, atau hasil pencarian baru dapat dinyatakan sebagai cagar budaya setelah melalui kajian Tim Ahli Cagar Budaya.

Dalam menjalankan tugas, tim ini dibantu oleh sebuah tim lagi yang disebut sebagai Tim Pengolah Data. Nama tim ini muncul dalam Rancangan Peraruran Pemerintah yang kini tengah dipersiapkan untuk dike-luarkan oleh Presiden RI, diharapkan pada tahun 2012. Tugas tim yang bekerja di bawah koordinasi in-stansi bidang kebudayaan ini adalah mengumpulkan dan melakukan verifikasi atas data, sebelum dis-erahkan kepada Tim Ahli Cagar Budaya.

Untuk objek yang belum dinyatakan sebagai cagar budaya, undang-undang juga melindungi “Objek Yang Diduga Sebagai Cagar Budaya” dari kerusakan, kehancuran, atau kemusnahan layaknya cagar budaya. Pendugaan ini dilakukan oleh Tenaga Ahli, bukan oleh Tim Ahli. Tenaga Ahli adalah orang-orang tertentu seperti arkeologi, antropologi, geologi, sejarah, atau kesenian yang diberi sertifikat oleh negara menjadi ahli setelah melalui pegujian. Pengaturannya akan dilakukan dalam Peraturan Pemerintah yang tengah dipersiapkan. Maksud dari pelindungan terhadap “Objek Yang Diduga Sebagai Cagar Budaya” ini adalah supaya kemungkinan untuk menjadi cagar budaya dapat dipertahankan sampai dengan keluarnya penetapan oleh kepala daerah.

Undang-undang juga mengsyaratkan bahwa pelestarian hanya dapat dilakukan atau dikoordinasikan oleh Tenaga Ahli, setelah objek yang akan dilestarikan dibuat dokumentasinya dan studi kelayakannya. Posisi Tenaga Ahli di kemudian hari akan memegang peranan strategis dalam upaya pelestarian cagar budaya yang dimotori masyarakat. Oleh karena itu pendidikan mereka menjadi prioritas Pemerintah Pusat. De-ngan demikian peran Pemerintah Daerah dan masyarakat dalam 10 tahun ke depan diharapkan akan mampu melakukan sendiri pelestarian cagar budaya. Hal ini menarik untuk disimak mengingat Tenaga Ahli yang dimaksudkan dalam undang-undang dapat bekerja di lilungkungan pemerintahan, perorangan, lembaga swasta, LSM, atau unsur masyarakat hukum adat. Sinergi para ahli ini diharapkan mampu mem-pertahankan warisan budaya di seluruh Indonesia sebagai bagian dari upaya mempertahankan dan mem-bangun karakter bangsa.


7. Penutup

Cagar Budaya sebagai sumber daya budaya memiliki sifat rapuh, unik, langka, terbatas, dan tidak terbarui. Sifat ini menyebabkan jumlahnya cenderung berkurang sebagai akibat dari pemanfaatan yang tidak mem-perhatikan upaya pelindungannya, walaupun batas usia 50 tahun sebagai titik tolak penetapan status “kepur-bakalaan” objek secara bertahap menempatkan benda, bangunan, atau struktur lama menjadi cagar budaya baru. Warisan yang lebih tua, karena tidak bisa digantikan dengan yang baru, akan terus berukurang tanpa dapat dicegah.

Dalam konteks ini kewenangan yang diberikan kepada Pemerintah Daerah adalah untuk memperlambat hi-langnya warisan budaya dari wilayah Indonesia. Presepsi bawha cagar budaya memiliki nilai ekonomi yang menguntungkan apabila diperjual belikan, secara bertahap dapat digantikan dengan pemanfaatan bersifat berkelanjutan (sustainable) agar dapat dinikmati kehadirannya oleh generasi mendatang. Peran Pemerintah Daerah menjadi tantangan yang patut dipertimbangkan untuk mencapai maksud ini. Hanya melalui pendekatan pelestarian yang bersifat menyeluruh (holistik) harapan rakyat yang dirumuskan menjadi un-dang-undang ini dapat direalisasikan oleh semua pemangku kepentingan. Masyarakat daerah mampu men-jadi garda terdepan menjaga kekayaan budaya miliknya sebagai kekayaan bangsa yang dibanggakan oleh generasi mendatang.*

*MAKALAH PLENO PIA 2011

Iklan